观点｜曹蓉：如何做好文体类基础设施PPP项目
浅析如何做好文体类基础设施PPP项目
作者简介
曹蓉，清华大学PPP研究中心合作与发展部副部长，国家发改委PPP专家库专家，注册咨询工程师，高级工程师。
清华大学PPP研究中心首席专家、PPP“教父”王守清教授说过：PPP的核心是运营，谁做的好就给谁。PPP模式的初衷就是引入社会资本先进的管理技术，提高公共服务水平和效率。财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），要求“仅涉及工程建设，无运营内容的项目不得入库，已经入库的，应予以清退。”运营自始至终都被摆在PPP项目最重要的位置，关于运营地位的论述，很多专家撰写过专业论文，此处不再赘述，今天笔者将就某一特定领域围绕运营阐述如何将一个PPP项目做好。
在PPP界，文体类基础设施项目领域相对独立，相较于轨道交通、市政道路等项目产量少，可参考案例少，参与各方经验更少，在推动过程中面临诸多困境。
困境一：运营方话语权弱
文体场馆的运营企业属于服务类企业，轻资产运行，长期以来以委托运营为主要合作模式。2014年国家主推PPP后，BOT成为文体类基础设施PPP项目的主要模式，这就要求运营企业要投资占股，一来是交易结构要求，二来要避免“二次招标”。总投资动辄十几亿的场馆，对于轻资产企业来说，资本金支出压力大，且准经营项目收益率低，投资回收期长，更何况是在多个项目同时推进的情况下，因此，运营企业往往在SPV中担任小股东，话语权也相对较弱。
困境二：运营方介入时间晚
在项目立项和概念设计阶段，缺乏运营方的提前介入，运营方和设计方没有建立有效的沟通，只依靠请几个运营专家对设计图纸进行专家论证，提些意见，显然是缺乏力度的。更多的情况是，项目信息公布后，运营商开始纷纷跟进的时候，设计方案已然定稿，运营企业只能基于现有的设计发挥各自优势制定运营方案。
困境三：咨询机构“领域”经验缺乏
为什么说是“领域”经验，笔者研读过国内大部分场馆PPP项目的实施方案，交易结构、风险分配、运作方式、边界条件等内容编制的水平相当，而与运营相关的两部分设计水平参差不齐，一是运营数据的测算，包括改造及大修测算（如有）；二是运营期绩效考核指标的设置。笔者也见过某些地方政府为了减少可行性缺口补助支出，在实施方案中过于乐观地估计运营收入，例如一个常住人口100万，人均可支配收入2万元的中部三线城市，其新建体育场馆的实施方案里对运营收入的估算是年均3个亿！虽然运营收入由很多因素组成，但所谓“15分钟健身圈”内的消费者绝对是主力军，如此的设置，即使实施方案通过了政府审核，项目落地后也会问题百出。
要想做好一个文体类基础设施PPP项目，除了要遵从任何一个PPP项目都遵从的规则外，建议从以下几个方面寻求突破和改善：
1、合理选择运营单位，提升运营单位话语权。文体类PPP项目，运营分为三个层次，第一个层次，是维护、管理，类似“物业服务”，负责场馆的保洁、保安、设备运行和保养等服务；该层次的运营常见于不对公众开放的体育场馆项目，这些场馆一般隶属于各地的体育事业机构，专门用于专业运动队训练。第二个层次，是日常经营，包括大众健身、培训、大型活动的租场，以及商业面积的租赁。第三个层次，是在日常经营的基础上为场馆提供可持续的运营资源。本层的运营是主动的。例如某项国际赛事的独家代理权。这就要求运营商有主办活动的能力和实力，这类运营商往往在全国拥有多座场馆的运营权，拥有赛事资源和引进资金，可以更好地整合运营资源并保证资源的可持续性。三层运营，层层递进，对运营商的要求越来越高。例如广东省某体育会展中心项目，该项目由国际会展中心和体育中心两部分组成，项目业主紧抓运营为核心，选择具有丰富运营经验和资源的运营商，最终将特许经营权授予由国内首屈一指的会展企业和体育运营企业组成的SPV公司。
2、作为实施机构的政府部门，要在立足项目定位的基础上合理选择运营单位，建议在立项和设计阶段聘请优秀运营商作为前期顾问。例如开封市体育中心PPP项目，聘请运营商作为咨询顾问，辅助前期规模定位和整个设计过程，通过结构和布局的调整，为实施机构节省总投资1亿元，开发了更多的可经营空间，为运营收入的稳固增长奠定基础。另外，运营单位投资实力差是现状，可以在合同和公司章程中赋予运营方更多的权力，通过“同股不同权”的设置，提升运营单位的话语权。
3、因地制宜，合理定位场馆规模。场馆项目在立项之初，实施机构务必要明确项目用途和本区域具体情况，做好调研工作，宏观的有区位、交通、气候、资源、经济、人口、文化、政策等，微观的如受众群体、消费习惯、物价水平、当地同类场馆情况等。有些场馆被委以重任，比如作为2022年亚运会主场馆的杭州奥体中心PPP项目，其定位首先是要满足亚运会的需要，他的规模和标准就要严格按照国际赛事标准来建。相对的，有些场馆规模小接地气，仅用于社区群众的文化体育需求，例如安徽亳州社区文体中心PPP项目。如果一个城市，既没有赛事承办计划，又没有相当的人口规模，建设动辄2，3万座椅数的体育场馆，就要考虑后期运营的压力了。
4、合理设置回报机制。文体类PPP项目的回报机制主要有两种，一种是可行性缺口补助。我国目前大部分场馆PPP项目采用此种形式，补助的计算方式不尽相同，例如开封体育中心PPP项目采用的是年金公式，河南许昌体育中心PPP项目按照“财金[2015]21号文”的公式计算，而有的补助金额直接通过社会资本竞标确定，如泰州体育公园项目。另一种是固定补贴+使用者付费模式，例如北京2022年冬奥会国家速滑馆PPP项目，通过社会资本竞标来确定固定补贴百分比，政府在建设期将补贴资金分次投入，运营期则采用使用者付费的方式充分发挥运营商的主动性。回报机制的选择应与经济发达程度和人口密集程度相关联。
5、善用利好政策指导项目运行。国家及地方政府，针对PPP项目实施出台过很多的利好政策。国家层面如《中共中央办公厅、国务院办公厅印发国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》、《国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》国办发〔2015〕37号；体育部门也联合国家部委颁布了很多补贴措施，《大型体育场馆免费低收费开放补助资金管理办法》财教[2014]54号。发改委联合体育总局印发《“十三五”公共体育普及工程实施方案的通知》发改社会[2016]2850号，足球场地设施、新建县级公共体育场中标准田径跑道和足球场、中央预算内投资对采用 PPP、公建民营等方式建设的全民健身中心项目予以补助。例如2017年度内蒙古鄂尔多斯市体育中心每年的免费低收费开放补助为520万，广西体育中心为840万。还有一些地方政府部门的补助政策，例如《北京市全民健身消费补助管理办法》（京体产联办字〔2017〕7号），《北京市新建体育场馆补助管理办法》（京体产联办字〔2017〕8号）等。在立项和设计阶段，将获得补贴所要求的建设指标考虑进去，这些补贴收入可直接用于冲抵可行性缺口补助。如果项目足够好被列入了财政部示范项目库，又会有一笔不菲的奖金。提升政策捕捉能力，将国家的优惠政策用足用好，减轻业主和项目公司的经济压力。
随着社会经济的不断发展，我国文化体育设施也在不断改善和增加，但广大群众日益增长的文化体育需求与社会资源供给相对不足的矛盾仍然十分突出。在历史欠账多，政府财力有限、投入不足的情况下，采用PPP模式鼓励社会资本参与，加快公共服务设施建设是目前最为行之有效的解决之道了。现代社会，文化体育产业已然成为当今世界最具发展前景的朝阳产业，蕴藏巨大商机，前景十分广阔，做好文化体育基础设施建设项目，将带动全社会对公共文化体育服务的巨大需求，为社会资本运营提供良好的市场条件，为政府缓解债务压力，提升社会效益。